Abstract Unless the concept is clearly understood, “universal coverage” (or universal health coverage, UHC) can be used to justify practically any health financing reform or scheme. This paper unpacks the definition of health financing for universal coverage as used in the World Health Organization's World health report 2010 to show how UHC embodies specific health system goals and intermediate objectives and, broadly, how health financing reforms can influence these. All countries seek to improve equity in the use of health services, service quality and financial protection for their populations. Hence, the pursuit of UHC is relevant to every country. Health financing policy is an integral part of efforts to move towards UHC, but for health financing policy to be aligned with the pursuit of UHC, health system reforms need to be aimed explicitly at improving coverage and the intermediate objectives linked to it, namely, efficiency, equity in health resource distribution and transparency and accountability. The unit of analysis for goals and objectives must be the population and health system as a whole. What matters is not how a particular financing scheme affects its individual members, but rather, how it influences progress towards UHC at the population level. Concern only with specific schemes is incompatible with a universal coverage approach and may even undermine UHC, particularly in terms of equity. Conversely, if a scheme is fully oriented towards system-level goals and objectives, it can further progress towards UHC. Policy and policy analysis need to shift from the scheme to the system level.

Resumen A menos que se entienda el concepto con claridad, “cobertura universal” (o cobertura sanitaria universal) se puede utilizar para justificar casi cualquier reforma o plan de financiación sanitaria. El presente documento amplía la definición de financiación de la salud para una cobertura universal, tal y como se utiliza en el Informe sobre la salud en el mundo 2010 de la Organización Mundial de la Salud, a fin de mostrar cómo la cobertura sanitaria universal abarca los objetivos concretos e intermedios relacionados con los sistemas sanitarios y, en sentido amplio, cómo pueden influir en los mismos las reformas de financiación sanitaria. Todos los países pretenden mejorar la igualdad en la utilización de los servicios sanitarios, la calidad de estos y la protección financiera de su población. Por ello, la búsqueda de una cobertura sanitaria universal es importante para cada país. La política de financiación de la salud es un elemento esencial en los esfuerzos para avanzar hacia la cobertura sanitaria universal. Sin embargo, para que las estrategias de financiación de la salud estén en línea con la procura de la cobertura sanitaria universal, las reformas del sistema sanitario deben aspirar de forma explícita a mejorar la cobertura y los objetivos intermedios relacionados con esta, a saber, la eficacia, la igualdad en la distribución de los recursos, así como la transparencia y la responsabilidad. La unidad sobre la cual se deben analizar las metas y objetivos debe ser la población y el sistema sanitario en conjunto. Lo importante no es cómo un modelo particular de financiación afecta a cada uno de sus miembros, sino cómo influye en el progreso hacia la cobertura sanitaria universal a nivel de la población. Si únicamente concierne a proyectos concretos, será incompatible con un enfoque universal e incluso podría minar la cobertura sanitaria universal, particularmente en lo que respecta a la igualdad. Por el contrario, si un plan se enfoca por completo hacia los objetivos y las metas a nivel del sistema, se puede continuar avanzando hacia la cobertura sanitaria universal. Las estrategias y los análisis de estrategias tienen que cambiar desde el nivel del plan al nivel del sistema.

Résumé Si le concept est correctement défini, la «couverture universelle» (ou la couverture maladie universelle, CMU) peut être utilisée pour justifier pratiquement toute réforme ou tout régime du financement des soins de santé. Ce document présente la définition du financement des soins de santé pour une couverture universelle, telle qu'elle apparaît dans le Rapport sur la santé dans le monde 2010 de l'Organisation mondiale de la Santé, afin de montrer comment la CMU incarne les objectifs spécifiques et intermédiaires du système de santé et, plus généralement, comment les réformes du financement du système de santé peuvent influencer ces objectifs. Tous les pays cherchent à améliorer l'équité dans l'utilisation des services de santé, dans la qualité des services et dans la protection financière des populations. Par conséquent, la survie de la CMU reste pertinente pour tous les pays. La politique de financement des soins de santé fait partie intégrante des efforts réalisés pour faire de la CMU une réalité, mais pour que cette politique de financement permette la survie de la CMU, les réformes du système de santé doivent viser explicitement l'amélioration de la couverture santé et les objectifs intermédiaires qui y sont liés, à savoir, l'efficacité, l'équité dans la répartition des ressources de la santé, ainsi que la transparence et la responsabilisation. L'unité d'analyse de ces objectifs doit prendre en compte la population et le système de santé dans son ensemble. Ce qui importe, ce n'est pas comment un système de financement particulier affecte chacun de ses membres, mais plutôt comment il influe sur les progrès et conduit vers une CMU à l'échelle des populations. Les préoccupations autour des programmes spécifiques sont incompatibles avec une approche de couverture universelle et peuvent même nuire à la CMU, notamment en termes d'équité. Et inversement, si un régime est pleinement orienté sur des objectifs systémiques, il peut étendre les progrès réalisés à la CMU. Les analyses des politiques et les politiques elles-mêmes doivent changer d'échelle pour passer du simple régime au système.

Options for health financing reform are often portrayed as a choice between general taxation (known as the Beveridge model) and social health insurance (known as the Bismarck model). Ten years of health financing reform in Kyrgyzstan, since the introduction of its compulsory health insurance fund in 1997, provide an excellent example of why it is wrong to reduce health financing policy to a choice between the Beveridge and Bismarck models. Rather than fragment the system according to the insurance status of the population, as many other low- and middle-income countries have done, the Kyrgyz reforms were guided by the objective of having a single system for the entire population. Key features include the role and gradual development of the compulsory health insurance fund as the single purchaser of health-care services for the entire population using output-based payment methods, the complete restructuring of pooling arrangements from the former decentralized budgetary structure to a single national pool, and the establishment of an explicit benefit package. Central to the process was the transformation of the role of general budget revenues - the main source of public funding for health - from directly subsidizing the supply of services to subsidizing the purchase of services on behalf of the entire population by redirecting them into the health insurance fund. Through their approach to health financing policy, and pooling in particular, the Kyrgyz health reformers demonstrated that different sources of funds can be used in an explicitly complementary manner to enable the creation of a unified, universal system

Las opciones de reforma de la financiación de la salud se resumen a menudo como un dilema entre los sistemas basados en los impuestos generales (el llamado modelo Beveridge) y el seguro social de enfermedad (conocido como modelo Bismarck). La experiencia de diez años de reforma de la financiación sanitaria que ha acumulado Kirguistán desde que se implantó el fondo del seguro obligatorio de enfermedad en 1997 brinda un ejemplo excelente para demostrar que la reducción del problema de la financiación de la salud a la mera elección entre el modelo Beveridge y el modelo Bismarck constituye un error. En lugar de fragmentar el sistema considerando la población asegurada y la no asegurada, como han hecho muchos otros países de ingresos bajos y medios, las reformas llevadas a cabo en Kirguistán se guiaron por el objetivo de implantar un solo sistema para toda la población. Entre las iniciativas más importantes de esas reformas cabe citar la función y el desarrollo gradual del fondo de seguro médico obligatorio como el único comprador de servicios de atención sanitaria para toda la población, usando métodos de pago basados en los resultados; la plena reestructuración de los arreglos de mancomunación de los recursos, pasando de la antigua estructura presupuestaria descentralizada a un solo fondo común nacional; y el establecimiento de un paquete de prestaciones bien delimitado. Un aspecto fundamental del proceso fue la transformación de la función de los ingresos generales del presupuesto, principal fuente de financiación pública de la salud, que pasaron de subvencionar directamente el suministro de servicios a subvencionar la compra de servicios en nombre de toda la población a través del fondo del seguro de enfermedad. Replanteándose de ese modo su política de financiación de la salud, en particular la mancomunación de recursos, los reformadores del sistema de salud de Kirguistán han demostrado que es posible crear un sistema unificado y universal usando fondos de distinta procedencia de forma claramente complementaria.

Les options pour réformer le financement de la santé sont souvent présentées comme un choix à faire entre une taxation générale (modèle beveridgien) et un système d'assurance santé de type social (modèle bismarckien). Les dix années de réforme du financement de la santé au Kyrgyzstan depuis l'introduction du fonds d'assurance santé obligatoire en 1997 illustrent à la perfection les raisons pour lesquelles il est erroné de réduire la politique de financement de la santé à un choix entre un modèle beveridgien et un modèle bismarckien. Plutôt que de fragmenter le système en fonction du statut en tant qu'assuré de la population, comme l'ont fait de nombreux autres pays à revenu faible ou moyen, les réformes menées au Kyrgyzstan ont été guidées par l'objectif d'instaurer un système d'assurance unique pour l'ensemble de la population. Parmi les volets principaux de ces réformes figurent le rôle et le développement graduel du fonds d'assurance santé obligatoire en tant qu'acheteur unique des services de santé pour toute la population à l'aide d'une méthode de paiement reposant sur les résultats, la restructuration complète du dispositif de regroupement des risques pour passer de l'ancienne structure budgétaire décentralisée à un pool national unique et la mise en place d'un ensemble clair de prestations. Au centre de ce processus, on trouve la transformation du rôle des recettes budgétaires générales - principale source de financement public pour la santé -, qui au lieu de subventionner directement la fourniture de services, subventionnent maintenant l'achat de services au nom de la population dans son ensemble, en redirigeant ces dépenses vers le fonds d'assurance santé. A travers cette approche du financement de la santé et notamment grâce au regroupement des risques, les réformateurs du Kyrgyzstan ont démontré qu'il était possible d'utiliser des sources de financement différentes de manière explicitement complémentaire pour créer un système universel et unifié.